试论农村集体土地所有权的立法完善

2018年1月25日中山建筑房产律师 http://www.xajzfcls.com/

　　第十一届全国人民代表大会通过的宪法修正案，对《宪法》原第13条第3款规定的：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法对此条的修改，说明国家并没有对我国现阶段乱占农村集体土地问题置之不理，反之，可以说明国家已经意识到了这一问题的严重性。最近，根据国务院的统一部署，国家发展改革委员会、国土资源部等五部委联合对土地市场秩序进行治理整顿工作，其中主要是清理整顿各类开发区乱占土地的情况、农民征地补偿安置费的清欠情况、经营性用地招标拍卖、挂牌出让制度落实情况和土地违法案件的查处情况。随着我国城镇化建设步伐的加快和市场经济的迅猛发展，农村集体土地被大量征用。由于土地是农民的命脉，农民赖以生存的土地失去后又没有得到足够的补偿，导致各类矛盾和纠纷层出不穷，农民上访问题突出，以至于引发大量的民事案件，甚至刑事案件。这些问题的存在，已经成为司法界和理论界共同关注的焦点。此次修宪，并没有涉及农村集体土地的所有权制度，说明我国在相当长的时期内不会改变现行土地的公有制即国家所有制和农民集体所有制的性质。我们有必要在坚持我国农村土地集体所有制性质不变的情况下，对我国有关农村集体土地的现行法律进行检讨，以完善相关法律的规定，这就是本文的主旨。

　　一、应对“公共利益”条款进行明确的界定

　　我国宪法和土地管理法都规定国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或征用，但是，却都没有对公共利益进行界定，使得各级政府都可以高举公共利益的大旗，肆无忌惮地乱占农村集体的土地。农村集体土地的征收是国家强制剥夺农民集体所有的土地权利的行为，是典型的公权力对私权利的限制和干预，虽然是必要的，但并不应是无节制的，而应当严格依法行使。公共利益是政府在公权力限制私权利过程中的行为边界，也是公民接受限制的行为边界。由于法律对公共利益的规定过于笼统，使得大部分被征用的农村集体土地都用于商业目的，而这种商业利用又往往被解释为搞经济建设，结论自然就是为了“公共利益”之目的了，因此，法律对公共利益规定的宽泛使得商业目的与公共目的难以区别，也给滥用土地征用权提供了条件。由于我国从上个世纪九十年代开始实行商业目的使用国有土地的有偿使用制度，公益事业用地仍继续以无偿划拨的方式使用国有土地。立法机关或者土地管理部门可以很容易对我国从国有土地有偿使用制度建立以来国家新征用农村集体土地的再利用情况进行统计，看看有多少土地是采取无偿划拨的方式使用的，有多少土地是采取有偿出让的方式使用的。如果是采取有偿出让的方式使用的，明显说明其用地不符合法律关于公共利益需要的要求。这种采取倒推统计的方法对我们修改完善法律是有很大帮助的。建议《土地管理法》在《宪法》的基础上采取列举或排除的方法对公共利益做出严格具体的界定，防止假公共利益之名，行乱占集体土地的违法行为之实。

　　二、商业目的利用集体土地不应该改变集体土地所有权的性质

　　国家为了公共利益的需要，对农村集体土地进行征收或征用后变为国家所有，除此以外因商业目的利用农村集体土地，不应该改变土地的集体所有制性质。

　　根据《土地管理法》第2条的规定，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。该法第8条规定，“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。”

　　由土地的这两种所有权可以派生出我国土地的两种土地使用权：即国有土地使用权和集体土地使用权。其中集体土地使用权是集体土地派生出来的一种用益物权，它是所有权人以外的民事主体享有的对集体土地进行占有、使用、收益的权利，但它不包括处分权。集体土地使用权主要包括两类：一是农地使用权，二是建设用地使用权。农地包括耕地和其他用地以及可用于农业开发的“四荒”土地。建设用地包括仅供个人或家庭使用的宅基地、农村企业用地和公益用地。

　　我国农村集体土地所有权的四项权能并不完整。农村集体所有的土地一般只能用于农业生产或农民宅基地和兴办乡镇企业等与集体密切相关的建设中，而不得用于能够产生巨大经济效益的房地产开发等项目中，从而使集体土地的使用权能呈现出不完整性。在收益性权能方面，现行法律规定要在集体土地上进行商业开发，必须先由国家通过征收将其变为国有土地后才可以以出让等有偿方式使用，使得集体土地的收益权受到了限制。在处分权能方面，农村集体土地的处分权并不是随意的，其受到法律的限制是最多的。目前我国相关法律法规规定农村集体土地不能像国有土地那样采取出让、转让或者出租的方式进行非农业建设。在集体土地所有权与国有土地所有权之间，土地只能通过征收或征用的形式由集体流入国家，这种单向移转的后果必然是使农民集体土地的范围不断减少，农民失地又失业。

　　原国家土地管理局发布的《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》规定，“四荒”土地使用权和乡村企业集体土地使用权可以设定抵押权，但在实现抵押权时，应将该集体土地征为国有。我国《担保法》第34条第1款第5项规定：“抵押人依法承包并经发包人同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权”可以设定抵押，使“四荒”土地使用权抵押制度的规定由规章上升为法律。

　　由于我国法律规定不分公益事业用地还是商业目的用地，除了村镇自己兴办或与他人合资合作兴办的企业外，其他非农建设使用农村集体土地的，一律须征为国有。现行法律规定的这种用地制度对农村集体土地的所有权人是非常不公平的，已严重地侵害了农民的利益。既然土地的国家所有权与集体所有权都为公有，两种所有权应该是平等的，不存在国家所有权高于集体所有权的情况，那么，法律对农村集体土地所有权进行的种种限制，其实质就是国家利用立法权、行政权与农民争夺经济利益。为了彻底解决“三农”问题，制止乱占农村土地的现象，必须对现行土地立法进行修改，恢复农村集体土地所有权的全部权能。建议立法对公益事业与商业目的占用农村集体土地实行不同的制度。除公益事业目的用地必须征为国有外，商业用地可以参照国有土地有偿使用制度，不用改变土地的集体所有制性质，用地人在一定的期限内对土地只有使用权而没有所有权，土地所有权仍为农民集体所有，只是必须严格按照土地利用总体规划使用土地，不能随意更改土地利用总体规划。

　　我国《农村土地承包法》已经为我们创设了承包土地的自由流转制度。该法第3条规定，国家实行农村土地承包经营制度，对“四荒”等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。该法第4条规定，农村土地承包后，土地的所有权性质不变。该法第10条规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。虽然该法同时规定承包地不得买卖，但是却在不改变集体土地所有权性质的前提下，为农村集体土地使用权的自由流转制度开了先河，我们没有理由在农村集体土地的商业开发上不引入这一制度。

　　三、国家征用农村集体土地，不应直接从中获得经济利益

　　现在有些地方政府受眼前利益驱动，将土地当作无本的买卖，以公共利益为由，征用了大量的农村集体土地，仅支付给少量农用土地补偿金和安置补助费，变成建设用地后再以高过补偿金数倍的价格将建设用地使用权出让给工商企业，从而获取高额差价。这是由于我国现行土地管理法对征地费用补偿标准规定不合理所致，使得地方政府或用地人有机可乘，钻法律的空子，侵害农民的利益。我们知道，国家为了公共利益的需要，对被征用土地的农民进行补偿，既是世界通例，也体现了国家公权力对农民私权利的干预和限制，但是《土地管理法》第47条规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿;征用耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6——10倍。安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的4——6倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。我们就以最高补偿标准为准，而不考虑物价变动的因素，农民土地被征用，仅仅获得最高30年产值的补偿，而这却是以永久失去土地为代价的，可是政府却可以用一纸批文将征来的农用土地变成建设用地，以40年到70年不等的期限出让给工商企业，收取高额的土地出让金，由中央却与地方政府进行分成，从中取得本应属于农民的利益，这从《土地管理法》第55条可以得到证明，这同时也是违法占地的根源所在。据统计，在土地违法案件中，地方政府违法批地的占80%。建议立法删除按照被征用土地的原用途给予补偿的规定;规定提高对被征地农民的补偿标准;商业目的利用集体土地，国家不应从征用土地中直接获得经济利益，都应补偿给失去土地的农民。

　　四、完善利用农村集体土地的决策程序

　　土地征收或者征用补偿合同，土地补偿费、安置补助费的使用，这应该是与每个村民切身利益相关的十分重要的大事，但是这等重要的大事，却没有在《村民委员会组织法》第19条里单独列出，作为必须提请村民会议讨论决定后方可办理的事项。在办理农村法律事务时，许多农民朋友提出法律规定的过于笼统。农民朋友希望对于涉及其切身利益时，法律规定的越详尽越好，使其能够一目了然。建议立法明确规定土地征收或征用补偿合同等应经村民会议讨论通过后，才能实施。只有这样才能避免在征地中暗箱操作的情况，避免农民切身利益被随意侵害，才能减少农村矛盾的发生。

　　总之，所有权是一切财产权的核心，是现代社会法律秩序的基础。土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料。关注农村、农业和农民问题，就不能不从现行法律关于利用农村集体土地的不合理的制度入手，对相关法律提出修改建议，使之能够顺应农村集体土地利用制度改革的需要。随着我国农村集体土地所有权制度的逐步完善，可以有效地遏制乱占耕地的情况，调动农民的生产积极性，有利于农村、农业和农民问题的逐步解决。